第1章　海防一纸疏（约 1874 年）

总理衙门那份条陈递进军机处值房的时候，恭亲王奕訢已经在值房里等了整整一个上午。不是他不想早点走，而是他走不了。户部那边传过来的话越来越硬，宝鋆甚至放出话来，说总理衙门如果硬要另立海防专款，户部就只能把账本摊到军机处，让几位军机大臣自己看着办。这话传到恭亲王耳朵里，他只是皱了皱眉，没说什么。但值房里的人都看得出来，这位平日里喜怒不形于色的王爷，今天是真的急了。他急，不是因为户部卡他的脖子。他急，是因为他手里那份天津海关税务司赫德递过来的清单，已经在袖子里揣了整整两个月。清单上列着日本海军现有的舰船数目：铁骨木壳兵船三艘、炮船九艘、运输船五艘，另有正在英国订造的两艘铁甲舰。赫德在清单末尾附了一句话，大意是日本海军的发展速度，不出五年就可以与中国沿海水师抗衡。这句话是不是赫德的原话，现在已经无从查证，但它确实出现在总理衙门大臣们传阅的那份抄件上。恭亲王把这份清单翻来覆去看了很多遍。他不是第一次知道日本人在买船。

同治十年，他和曾国藩、李鸿章在天津跟日本人签《中日修好条规》的时候，他就已经注意到日本使团随行的几艘兵船，虽然吨位不大，但全是西洋样式，船上的炮也都是后膛装填的新式火炮。当时他问过李鸿章，李鸿章的回答是，日本人的船，不过是向英国买来的旧货，不足为虑。但三年之后，日本人的船已经不再是旧货了。他们在英国订造的两艘铁甲舰，排水量都在三千吨以上，舰上装备的是当时最先进的克虏伯后膛炮。更让恭亲王不安的是，日本人已经把船开到了台湾。同治十三年五月，日本以琉球船民在台湾遇害为借口，派兵在琅峤登陆。消息传到北京，朝堂上先是震惊，继而茫然。等到弄清楚日本这次出兵动用了三艘铁骨木壳兵船和两千多名荷枪实弹的士兵，朝堂上的茫然就变成了恐慌。台湾镇总兵和台湾道员接连告急，说本地驻防兵力不足，火器老旧，根本挡不住。最后还是靠沈葆桢以钦差大臣身份赴台，调了福建水师的几艘兵船，又紧急从广东调拨了一批洋枪，才勉强把局面稳住。

日本人最终在十月间撤兵，但撤兵的条件是清廷承认其出兵为“保民义举”，并赔偿银五十万两。这件事对恭亲王的刺激，远比表面看起来要大得多。他曾经问过李鸿章，台湾海峡最窄处不过两百多里，日本兵船从长崎出发，顺风顺水的话，两天就能到。而中国沿海水师的主力舰船，从福州出发，最快也要三天。这个时间差，意味着日本人可以在中国水师赶到之前，就已经在台湾登陆并站稳脚跟。如果日本人下次来的不是两千人，而是两万人，台湾还能不能守得住？恭亲王不敢往下想。但作为总理衙门大臣，他必须往下想。他让章京把赫德的清单抄了几份，分别送给军机处几位大臣传阅。文祥看了之后，沉默了很久，最后只说了一句：这件事，得让各省督抚一起议。于是就有了九月初二那份《海防亟宜切筹武备必求实际疏》。奏折是恭亲王亲笔改定的，措辞比以往任何一份奏折都要直白。起首第一句话就直接捅破了窗户纸：日本兵船擅入台湾，日前虽经退去，而海防一事，实为今日不可再缓之图。

随后话锋一转，直接点出了问题的要害：日本以一小岛国，尚且能购船练兵，中国地大物博，若再因循，日后必有大患。奏折提出了三条建议：速筹海防经费，购买外洋铁甲舰，南北洋分设水师互为犄角。这三条建议，每一条都指向一个事实——中国现有的海防，不足以应对日本这样的对手。而这三条建议的背后，又都指向同一个问题：钱。恭亲王知道这一点，所以他特意在奏折里加了一句：海防经费，应于各海关四成洋税及各省厘金项下，专案划拨，不得挪作他用。这句话的意思很明确：海防的钱，要专款专用，户部不能拿去买别的东西。但这恰恰是户部最不能接受的一点。户部尚书宝鋆在接到军机处转来的奏折抄件之后，第一反应就是：这不可能。宝鋆的算盘打得很清楚，朝廷每年的岁入大约在八千万两上下，但各项开支加起来已经超过九千万两，亏空在一千万两以上。在这九千万两的开支中，军费占了将近一半，其中西北军费又占了大头。如果要办海防，每年至少需要两百万两的专款，这笔钱只能从现有的军费里挤。

而挤军费，就意味着要动西北的饷源。宝鋆让人把户部的账册搬到了军机处，账册上写得清清楚楚：自同治元年以来，朝廷用于西北的军费，每年少则七八百万两，多则上千万两。这些钱，大部分都花在了剿办回民起义和收复新疆上。如果现在要从中划出一块来办海防，左宗棠一定会跳起来。所以宝鋆传话过来，说这件事得先议钱，再议事。没钱，说什么都是空的。这话传到军机处，几位军机大臣面面相觑。最后是文祥拍了板：那就让各省督抚一起议，议透了再定。九月二十七日，廷寄以六百里加急发往各省。这道廷寄要求沿海沿江各省督抚及陕甘总督左宗棠、盛京将军都兴阿，就总理衙门的条陈“各抒所见，切实复奏”。廷寄里附了总理衙门原折的抄件，还特别注明了一句话，要求各督抚通盘筹划，不得稍涉含混。语气之重，在军机处发出去的廷寄里并不多见。廷寄发出去之后，北京城里的消息灵通人士就开始议论。有人说这是恭亲王要借海防的事压一压户部，有人说这是李鸿章在背后推动。

但还有一种说法，比这两种都要尖锐：这根本就是一场针对西北军费的围剿。这种说法并非空穴来风。就在几个月前，左宗棠刚刚从朝廷那里要到了一大笔西征军饷，户部为此几乎掏空了家底。现在总理衙门突然提出要大办海防，明眼人一看就知道，这是在跟左宗棠抢钱。但不管京城里的人怎么议论，真正能决定这件事走向的，还是那些接到廷寄的督抚们。他们怎么写复奏，直接决定了海防这件事会往哪个方向走。最先做出反应的是李鸿章。十月十一日，廷寄发出后不到半个月，李鸿章的复奏就从天津发出了。这份奏折后来被称作《筹议海防折》，全文洋洋洒洒近万言，在晚清海防史上，它是一份绕不开的文件。李鸿章在奏折里开宗明义，提出了一个后来被反复引用的判断：中国面临的是数千年来未有之变局，面对的是数千年来未有之强敌。他说的强敌，指的就是日本。他提醒朝廷，日本近年来购船练兵，锐意西法，其志不在小。如果中国再不行动，十年之后，日本海军就足以在沿海任意一处登陆，而中国将毫无还手之力。

话说得够重了，但李鸿章真正要说的，还在后面。他话锋一转，直接谈到了钱。他说，海防之所以一直办不起来，根本原因在于饷源枯竭。而饷源之所以枯竭，是因为朝廷每年把大笔银子都扔进了西北。他算了一笔账，然后得出了一个结论：与其把有限的财力投入西北，不如暂时放弃塞防，把财力集中到海防上来。这个建议太敏感了。李鸿章显然也知道这一点，所以他在奏折里反复强调，自己并不是要弃新疆，而是主张暂时把塞防放一放，先顾海防。他的理由是，新疆即使暂时失去，将来国力强盛了还可以再收复；但海防一旦被突破，沿海各省是朝廷的财赋重地，一旦有失，整个国家就完了。这笔账，李鸿章认为朝廷应该算得清楚。既然要专顾海防，那钱应该怎么花？李鸿章在奏折里给出了一个非常具体的方案。他说，海防之要，首在购船。中国现有的船厂，无论福州船政局还是江南制造局，造的船都是木壳旧式，根本不能与铁甲舰抗衡。如果要自造铁甲舰，技术上还没有过关，而且周期太长、成本太高。

所以最可行的办法，是直接向西洋购买。他建议朝廷先买两艘铁甲舰，每艘约需银一百万两，两艘就是两百万两。再加上其他辅助舰船和炮台建设，总共需要约一千万两。一千万两，这不是一个小数目。李鸿章在奏折里也给出了筹款的办法：把粤海、潮州、闽海、浙海、江海、津海、东海、山海、南海九处海关的四成洋税，以及部分厘金，划拨出来作为海防专款。他估算，这九关四成洋税每年约有两百万两，加上厘金，应该能够凑足所需。这份奏折递到北京之后，恭亲王看了，沉默了很久。他当然知道李鸿章的意思。所谓暂弃塞防，说白了就是要把左宗棠的军费挪过来办海防。但这件事，恭亲王不敢轻易表态。左宗棠的脾气他是知道的，而且西北战事正在紧要关头，朝廷不可能在这个时候断他的饷。果然，左宗棠的复奏在十一月初就到了。左宗棠那时正在兰州督师，接到廷寄之后，他连夜写了回奏。奏折里的话说得毫不客气：海防虽重，但塞防更重要。

新疆是中国的西北屏障，如果弃守，俄国人就会趁机南下，到时候朝廷要面对的就不是一个日本，而是俄国和日本两面夹击。左宗棠说，李鸿章所谓的暂弃，不过是自撤藩篱，一旦撤了，就再也补不回来。左宗棠还特别回应了李鸿章关于购船的建议。他说，购船固然重要，但不能只靠买。买来的船，坏了要请洋人修，弹药要请洋人供，一旦开战，洋人如果宣布中立，船就成了废铁。所以他主张海防还是要以自造为主，福州船政局和江南制造局虽然现在还造不出铁甲舰，但只要朝廷肯投入，技术上是可以突破的。这番话，显然是在为福州船政局说话。而福州船政局，正是左宗棠当年一手创办的。左宗棠的复奏刚刚递到北京，沈葆桢的复奏也紧跟着到了。沈葆桢当时正在台湾善后，接到廷寄之后，他就在台湾写了回奏。他的立场比左宗棠要温和一些，但核心主张是一致的：海防必须加强，但军舰应该以自造为主，不能一味依赖外购。沈葆桢在奏折里详细陈述了福州船政局的情况。

他列出了一组数字：船政局开办八年以来，已经造出了十五艘兵船，虽然都是木壳，但质量并不差。他承认，这些船确实不如西洋的铁甲舰，但从长远看，自造的成本比外购要低得多。他算了一笔细账：福州船政局造一艘兵船，平均成本约在三十万两左右，而外购一艘同等规格的兵船，至少需要五十万两。而且，自造还有一样好处，就是能够培养自己的工匠。这些工匠学会了技术，将来就可以造更大更好的船。沈葆桢在奏折里还写了一段关于造船周期的话。他说，福州船政局目前从开工到下水，造一艘兵船大约需要十八个月到二十四个月。这个周期看起来很长，但如果考虑到西洋船厂从接单到交付同样需要一年以上，加上海运和调试的时间，外购的周期其实并不比自造短多少。问题是，自造可以随时调整设计，可以根据实际需要改进船型，而外购的船，买回来是什么样就是什么样，改都没法改。沈葆桢还说，他并不反对购买铁甲舰，但主张在购买的同时，船政局也要开始试造铁甲舰。

他建议朝廷在经费分配上，给福州船政局留出一块，不能把所有钱都花在购买外洋舰船上。三份复奏，三种立场。李鸿章主张外购为主、暂弃塞防；左宗棠坚持塞防优先、自造为主；沈葆桢同意加强海防，但坚持自造与外购并行。这三种立场，在军机处引起了激烈的争论。争论的焦点，很快就从要不要海防滑向了钱从哪里来。户部那边传来的消息越来越明确：朝廷现在没钱。如果要办海防，每年至少需要两百万两的专款，这笔钱只能从现有的军费里挤。这就意味着，无论谁的主张最终被采纳，都不可避免地要动别人的奶酪。支持李鸿章的人——比如两江总督李宗羲、湖广总督李瀚章——在复奏里都倾向于把海防专款从各海关洋税里划拨，尽量不碰督抚们的既得利益。支持左宗棠的人——比如陕甘学政吴大澂、翰林院侍读学士张佩纶——则主张海防经费应该从各省厘金里出，不能动西北军费。但问题在于，厘金是各省督抚的钱袋子。动厘金，就是动督抚的命根子。

这个方案，谁都不得罪，也谁都顾不上。李鸿章拿到了他想要的专款，但只有一百万两，远远不够买两艘铁甲舰。沈葆桢保住了福州船政局，但南洋分到的钱，同样不够造船。左宗棠的西北军费没有被触动，但海防这件事，从此就和塞防绑在了一起，此后的二十年里，两者之间的经费争夺从来就没有停止过。光绪元年正月二十九日，清廷正式下旨，批准了恭亲王提出的方案。这道上谕，就是晚清海防财政逻辑的起点。它确立了外购为主、南北分筹的路线，也埋下了此后二十年北洋水师在户部与督抚夹缝中求生存的基因。

上谕发布的当天，户部就给各海关和各省发去了咨文，要求它们从光绪元年开始，按季度把海防专款解送到南北洋。咨文里列得很细：粤海关每年应解南北洋各十万两，潮州关每年应解南北洋各五万两，闽海关每年应解南北洋各五万两，浙海关每年应解南北洋各五万两，江海关每年应解南北洋各十万两。五关合计，每年应解南北洋各三十万两，总共六十万两。剩下的部分，由各省厘金补足。这些数字看起来很精确，但真正的麻烦，在咨文发出去之后才开始显现。首先是粤海关。粤海关监督崇礼在接到咨文之后，很快就给户部回了一封信。信里说，粤海关每年的洋税收入，除去例解京饷和本省支用之外，已经所剩无几，要再拿出十万两来解送南北洋，实在困难。他请求户部减免一部分。户部没有同意，但也没有强行催缴。

结果，光绪元年粤海关只解送了八万两给北洋，六万两给南洋，比规定的数目少了四分之一。然后是潮州关。潮州关的情况更糟。潮州关监督在给户部的回文里说，潮州关每年的洋税收入本来就不多，而且还要应付本省的海防开支，实在拿不出钱来。结果，光绪元年潮州关一分钱都没有解送。闽海关和浙海关的情况也好不到哪里去。闽海关只解送了规定数额的一半，浙海关干脆以本省海防吃紧为由，把应解南洋的钱全部截留了，只给了北洋一小部分。五个海关里，唯一按照规定足额解送的，只有江海关。江海关的监督是李鸿章的人，他不敢不照办。各省厘金的情况也是一笔糊涂账。户部咨文里要求各省从厘金里提拨五十万两，但具体哪个省该出多少，并没有明确的规定。结果，各省督抚就开始了互相观望。你不出，我也不出。到了年底，五十万两的厘金专款，真正到账的还不到十万两。户部档案里有一份光绪元年三月的拨付记录，可以作为这种格局的一个注脚。

那份记录显示，北洋应该收到的第一季海防专款，原定于三月初十之前解送到天津。但到了三月十五，只有江海关的银子到了，其他各关的银子都还在路上。李鸿章派人去催，得到的答复是：粤海关说正在凑款，潮州关说本省有急用，闽海关说手续还没办完。这些答复，每一个单独看都合情合理，但合在一起，就是北洋水师财政困境的缩影。李鸿章在光绪元年年底给朝廷的奏折里，已经流露出了不满。他说，海防专款本来是二百万两，但实际到账的，连一半都不到。这样下去，别说买铁甲舰，连日常的防务都维持不了。他请求朝廷严令各省按数解送，否则海防这件事，终究要落空。朝廷也确实发了几道严催的谕旨，但效果并不明显。各省督抚们有自己的理由：本省也要办防务，也要养兵，钱就这么多，先顾了自己再说。至于朝廷说的海防大局，那是李鸿章和沈葆桢的事，不是他们的事。这就是南北洋分防格局带来的第一个后果：经费从一开始就处于分割状态。

看起来朝廷拨了专款，但实际上，这笔专款能不能收上来，收上来多少，完全取决于各省督抚的态度。而督抚们的态度，又取决于他们的利益有没有被触动。如果海防专款是从他们的钱袋子里掏出来的，他们就会想尽办法拖延、截留、少交。如果海防专款跟他们无关，他们就会事不关己，高高挂起。这种格局，在光绪元年就已经成型了。此后二十年，北洋水师一直在这种格局里挣扎。它要钱，但钱的来源是碎片化的；它要买船，但每一笔拨款都要经过户部和各省的反复扯皮；它要训练，但连日常的煤饷都经常拖欠。这些问题，在1874年那场海防之议中就已经埋下了根子，只是当时还没有人意识到，这些根子将来会长成多么大的麻烦。真正的问题是，南北洋分防这个制度设计，从一开始就假设了一个前提：各省督抚会以海防大局为重，主动把钱拿出来。但这个假设，在晚清的地方财政格局中从来就不成立。每个督抚都有自己的辖区要守，都有自己的兵要养，都有自己的政绩要顾。

沈葆桢在奏折里列出的那笔造船账，比他自己以为的要麻烦得多。福州船政局从同治五年开办起，到同治十三年止，一共造了十五艘兵船。这十五艘船里，有十一艘是轮机功率一百五十匹马力的木壳炮船，平均造价在三十二万两上下；两艘是二百五十匹马力的巡洋舰，造价超过四十万两；还有两艘是仿造法国样式的小型铁壳炮艇，造价也在三十万两左右。沈葆桢把这些数字摊开来给朝廷看，是想说明一个问题：福州船政局造一艘船，从木料、铁件、轮机到人工，全部加起来，成本比外购同等规格的西洋船要低三成到四成。以同治十二年下水的“扬武”号为例，这艘二百五十匹马力的巡洋舰，船政局花了四十一万两，而同期英国阿姆斯特朗船厂报价的同等规格巡洋舰，出厂价就是六十二万两，加上海运、保险和调试费用，至少要七十万两。沈葆桢说，单这一项，就给朝廷省了将近三十万两。

但他没有说的是，这三十万两的“节省”，前提是福州船政局的账目里不计算一样东西：养人的钱。船政局常年雇着三十多个法国技师和工匠，这些人的薪水高得惊人。一个法国技师的月薪，抵得上二十个中国工匠。船政局每年光是付给洋员的薪水、住房津贴和回国旅费，就要花掉将近十万两。这笔钱，如果算进造船成本，福州船政局的船就不再那么便宜了。沈葆桢当然知道这个问题，但他更清楚的是，如果不养这些洋员，船政局就造不出船来。法国技师手里攥着图纸、工艺和关键零件的制造技术，中国人当时还没有完全掌握。所以他在奏折里避开了这笔账，只谈造船的直接成本，不谈养人的间接成本。他不是在欺骗朝廷，而是在做一个不得已的选择：如果连这笔账都要算清楚，朝廷就更不愿意把钱投给船政局了。

沈葆桢更想强调的是造船周期。他在奏折里详细列了“扬武”号的建造时间表：同治十一年三月开工，同治十二年九月下水，前后十八个月。然后他补了一句：西洋船厂从接单到交付，平均周期也在十二个月到十五个月之间，加上海运到中国需要两个月，再算上到港后的调试和改装，总共也要将近二十个月。所以他认为，自造和外购在时间上并没有本质差别。但沈葆桢回避了一个事实：西洋船厂可以同时开工多条船，中国的船政局只有两个船台，一次最多只能造两艘船。这意味着，如果北洋急需舰队，福州船政局的产能根本跟不上。这个事实，李鸿章在《筹议海防折》里已经点出来了，只是没有展开。但沈葆桢的奏折里，一个字都没有提。

不是他不知道，而是他不能说。福州船政局是他和左宗棠的心血，他不能在自己的奏折里承认这个船厂的产能瓶颈。如果承认了，就等于把自造路线的底牌交给了主购派。

朝廷让他们拿钱办海防，但海防的成果是南北洋的，不是他们的。这种成本和收益的错配，注定了海防经费的征收会变成一种无休止的博弈。而这场博弈的代价，最终要由北洋水师来承担。北洋水师尚未诞生，它的财政天花板就已经被划定。这不是谁的阴谋，也不是谁的失误，而是南北洋分防这个制度设计必然带来的结果。朝廷想让南北洋互相呼应，但实际上，它创造了一个谁都不愿意多出钱、谁都不愿意担责任的局面。这个局面一旦形成，就再也改不过来了。光绪二年春天，李鸿章给沈葆桢写了一封信。信里谈到海防经费的困局，他说了一句很无奈的话：朝廷定了二百万两的盘子，但实际到手的，连一百万两都不到。靠这点钱，别说买铁甲舰，连现有的船都养不起。沈葆桢的回信同样无奈，他说南洋的情况更糟，福州船政局已经欠了工匠好几个月的工钱，再这样下去，连造船的木头都买不起了。这两封信，没有收入任何一份正式档案，但它们的副本分别保存在天津直隶总督衙门和福州船政局的案卷里。它们记录了海防之议结束后，南北洋两位主事者面对同一个困局时的无奈。这个困局，在此后的二十年里不断重复、不断加深，直到1895年威海卫陷落的那一刻，才算最终画上句号。而这一切的起点，就是1874年秋天那场关于海防的争论。那场争论从一开始就不是一场简单的政策辩论，而是一道关于钱的方程式。这道方程式的答案，在光绪元年正月二十九日那道批准上谕里就已经写好了。只是当时没有人知道，这个答案，会把北洋水师引向一条多么艰难的路。